Privatisierung – Ökonomische Grundlagen und Konsequenzen

Das Thema Privatisierung soll hier in zwei Schwerpunkten konkretisiert werden, nämlich einerseits die ökonomischen Hintergründe, Entwicklungen und Ursachen, die zu den Privatisierungswellen führen, und andererseits wichtige Konsequenzen und Folgen dieser Privatisierungen. Privatisierungen in Ländern der Dritten Welt werden hier nicht diskutiert. Statt dessen konzentriere ich mich auf die Verhältnisse in unseren Ländern – Deutschland, Europäische Union. Um das möglichst konkret abzuhandeln, werden Beispiele und Belege vorwiegend aus den Versorgerbranchen wie Strom, Wasser, Verkehr herangezogen.

1. Zum Thema Privatisierung

In jedem kapitalistischen Land gab es immer schon ein Nebeneinander

  • zum einen von privaten Unternehmen auf einem privaten Markt bei „normalen“ Gütern und
  • zum anderen von staatlich geführten Betrieben und Anstalten, die vorwiegend auf „besonderen“ Bedarfsbereichen tätig waren: etwa die Grundversorgung mit Gesundheit und Bildung, mit Energie und Postdiensten; und auch – gerade in diesem Land – staatliche Unternehmen, die auf militärisch relevanten Gebieten tätig waren wie Flugzeugbau, Aluminiumherstellung, Motorenbau, Chemie.

Über die Jahrzehnte war dieses Nebeneinander in der Praxis ziemlich unproblematisch. Das ist heute anders, etwa seit der Kohlschen geistig-moralischen Wende bei uns bzw. international seit dem Thatcherismus und den Reaganomics. Wir können heute eine massive ideologische Offensive beobachten – natürlich nicht nur eine ideologische -, die in diesem Bereich fordert:

  • Nicht mehr der Staat soll Güter bereitstellen, sondern nur noch private Unternehmen. Das ist die Forderung nach Privatisierung so schnell und so umfassend wie möglich.
  • Güter sollen nicht mehr im Sinne einer staatlich organisierten Versorgung bereitgestellt werden, sondern sie sollen vollständig dem Marktmechanismus unterworfen werden. Das heißt, die Versorgung soll liberalisiert bzw. dereguliert werden. Deregulierung heißt: Den auf diesem Gebiet tätigen Unternehmen sollen möglichst wenige Regeln = Zwänge auferlegt werden.

Bevor ich die politisch-ökonomischen Hintergründe und Ursachen für diese so vehement vorgetragenen Forderungen diskutiere, möchte ich zunächst noch überblicksweise auf den aktuellen Stand des staatlichen Produktiveigentums eingehen.

Nach den Bundesbeteiligungsberichten ist der Bund derzeit an etwa 500 Unternehmen direkt oder indirekt beteiligt – indirekt heißt über Tochterunternehmen. Diese Unternehmen beschäftigen etwa 830.000 Angestellte und Arbeiter. Der größte Teil davon entfällt auf Post, Telekom und Bahn, an denen der Bund nach wie vor Anteile hält, und zwar incl. der an die KfW ausgelagerten Anteile: Post mit Postbank: 63%, Telekom 43%, Bahn 100%. Die Einnahmen aus der Privatisierung beliefen sich in den letzten 10 Jahren zusammen – mit allerdings starken jährlichen Schwankungen – auf gut 23 Mrd. Euro. Sie resultieren in erster Linie aus den Anteilsverkäufen von Post, Telekom und Lufthansa. Zur Einschätzung der Größenordnung dieses Betrages: Diese 23 Mrd. Euro in 10 Jahren liegen noch erheblich unter der Neuverschuldung des Bundes in 2003 (41 Mrd. Euro) und erst recht unter der gesamten staatlichen Neuverschuldung in 2003 (72 Mrd. Euro). Dass die Privatisierung die Verschuldung nicht nennenswert behindert, sieht man besonders gut am Land Berlin: Es hat die Führung inne sowohl beim Ausverkauf seiner Anlagen wie auch bei der Verschuldung. Im übrigen ist das sehr privatisierungsfreudige ifo-Institut der Ansicht, dass die Filetstücke des Staatsbesitzes sowieso schon weitgehend verkauft sind.

Generell ist die Statistik zum Unternehmensvermögen der Länder und der Kommunen wesentlich dünner. Für alle öffentlichen Unternehmen und Einrichtungen zusammen, seien sie nun privatrechtlich geführt wie die Post AG und mittlerweile viele Stadtwerke GmbH, oder seien sie öffentlich-rechtliche Eigenbetriebe und Zweckverbände wie die Müllabfuhr, städtische Krankenhäuser, traditionelle Stadtwerke sowie auch z.B. Schulen, Kindergärten, Universitäten, gibt es eine Bestandsaufnahme. Danach arbeiten in diesen Unternehmen 2,4 Mio. Beschäftigte – in dieser Zahl sind also die in der öffentlichen Verwaltung Beschäftigten in Höhe von 2,8 Mio. nicht eingeschlossen. Diese 2,4 Mio. entsprechen immerhin mehr als 6% aller rund 38 Mio. Beschäftigten.

2. Hintergründe des Privatisierungsdrucks

Was sind nun die politisch-ökonomischen Hintergründe des forcierten Privatisierungsdrucks? Woher kommen die Interessen, die seit 10, 20 Jahren so intensiv die Deregulierung und Privatisierung fordern, also die Ausdehnung des Marktmechanismus und der Profitorientierung als Entscheidungskriterium auf alle bisher noch davon verschont gebliebenen gesellschaftlichen Bereiche?

Den bei einer Organisationsänderung eigentlich naheliegenden Gedanken, dass – am Beispiel der Wasserwirtschaft – die staatliche Versorgung zu eklatanten Missständen geführt hätte, trägt niemand vor. Im Gegenteil, nach einhelliger Ansicht ist die Wasserqualität in Deutschland sehr hoch. Und auch über Kosten und Preise sind bis zum Beginn der Privatisierungsdiskussion kaum Klagen laut geworden. Warum also Privatisierung? Der Grund dafür liegt also offensichtlich nicht in etwaigen Mängeln der Wasserversorgung. Dasselbe gilt auch für andere Privatisierungen – auch hier liegt der Grund nicht etwa am verlotterten Stromnetz, oder an stockender Gasversorgung, oder an zu vielen verloren gegangenen Briefen bei der Post, oder am Zusammenbruch des Telefonnetzes, oder an den vielen Unfällen der Bahn, oder an der schlechten Arbeitsqualität in der Bundesdruckerei usw. usw. Derartige Qualitätsmängel wurden nie beanstandet.

Der Privatisierungsgrund liegt also offensichtlich nicht an der besonderen Qualität, an der Gebrauchswertseite der Waren. Wir müssen daher in der allgemeinen Entwicklung des Kapitalismus nach Merkmalen suchen, die in den letzten Jahren bis Jahrzehnten – also seit der aufflammenden Privatisierungsdiskussion – immer auffälliger wurden. Ein solches zentrales Merkmal dieses Gesellschaftssystem finden wir in der steten Verschiebung der Einkommensverteilung:

  • zum einen zulasten der Arbeits- und zugunsten der Unternehmens- und Vermögenseinkommen, und
  • zum anderen innerhalb der Gewinneinkommen zulasten der kleinen und zugunsten der großen Unternehmen.

Das ist der Ausgangspunkt in meiner Analyse. Er muss etwas erläutert und ausgeführt werden. Vor der staatlichen Besteuerung und vor dem Abzug der Sozialabgaben besteht alles erwirtschaftete Einkommen (das ist das Volkseinkommen) aus Brutto-Arbeitseinkommen und Gewinneinkommen. Vor etwa 20 Jahren, im Jahr 1982, – das war das Jahr der Kohlschen geistig-moralischen Wende – erhielt das Kapital 23% des Volkseinkommens.

Von den nominalen Zuwächsen am Volkseinkommen seit 1982 konnte das Kapital aber etwa 40% an sich ziehen. Es war also seit dieser Wende sehr viel erfolgreicher beim Gewinne einsammeln als vorher.

Noch fulminanter verlief die Umverteilung innerhalb des Aggregates Gewinneinkommen. Die Statistiklage ist hier generell viel spärlicher, aber die Deutsche Bundesbank hat für den Zeitraum 1994 bis 1999 die Gewinnentwicklung in Kapitalgesellschaften (das sind AGs und GmbHs), in Personengesellschaften (v.a. KGs) und von Einzelunternehmern nachvollzogen. Danach zogen 1994 die Kapitalgesellschaften und die Personengesellschaften jeweils um die 40% der Gesamtgewinne auf sich, während den Einzelunternehmern 20% blieben. Vom Gewinnzuwachs bis 1999 konnten die Kapitalgesellschaften extrem überproportional profitieren: Mit rund 85% Anteil konzentrierten sie den Gewinnzuwachs 1994 bis 1999 praktisch voll auf sich. Den Personengesellschaften blieben 10% und den Einzelunternehmern 5% des Gewinnwachstums.

Auch andere Kennziffern beweisen die weit überlegene Ertragsstärke der Kapitalgesellschaften, sei es der Besitz von Wertpapieren und Unternehmensbeteiligungen, die Zinserträge für Finanzanlagen im Verhältnis zu den Zinsaufwendungen, der Verschuldungsgrad im Verhältnis zum Eigenkapital usw. All dies belegt eine strukturelle und im Zeitverlauf noch zunehmende Überlegenheit – das heißt auch eine zunehmende Profitträchtigkeit – der Konzerne im Verhältnis zu den anderen Unternehmen.

Dies ist die Ebene der Bruttoeinkommen vor der Besteuerung. Für die Einkommensbesteuerung galt bisher als allgemeines Selbstverständnis, dass sie von der individuellen Einkommensstärke abhängen muss. Wirtschaftlich Starke sollen mit höheren Steuersätzen herangezogen werden als wirtschaftlich Schwache. Die Realität ist das glatte Gegenteil. Nach Untersuchungen des Deutschen Bundestages lag noch 1980 die durchschnittliche Steuerbelastung von Lohneinkommen bei 15% und die von Gewinn- und Zinseinkommen bei immerhin 30%. Heute haben sich beide Einkommensarten bei 20% getroffen. Lohn- und Gewinneinkommen werden von der Steuer also gleichermaßen belastet.

Die Gewinneinkommen insgesamt zahlen also noch 20% Steuern auf das Einkommen. Und die großen Konzerne? Letzten Sommer wurde bekannt, dass keiner der 7 in München angesiedelten Dax-Konzerne – Allianz, Münchner Rück, HypoVereinsbank, BMW, Siemens, Infineon, MAN – noch Gewerbesteuer zahlt. Und zwar deshalb, weil das steuerpflichtige Einkommen der Konzerne zu gering ist. Deshalb zahlen sie auch kaum noch Körperschaftsteuer, die Einkommensteuer der Kapitalgesellschaften. Diese ist in der Statistik kaum mehr zu finden. Eine aktuelle Meldung besagt, dass die Stadt München froh ist und hofft, dass heuer zwei der Dax-Konzerne vielleicht wieder Gewerbesteuer zahlen.

Die Entwicklung der Einkommensverteilung dokumentiert sehr deutlich den massiven Trend einer Elitebildung, einer Hierarchisierung in der Unternehmenslandschaft – übrigens nicht nur in diesem Land. Überdurchschnittliches Einkommen und ein entsprechendes Einkommenswachstum ist gleichbedeutend mit einer überdurchschnittlichen Fähigkeit zur Profitproduktion und -realisierung, einer zunehmenden Fähigkeit zur Aneignung von gesellschaftlich produzierten Werten. Das bedeutet auch und vor allem Marktmacht – höhere und steigende Macht im Verhältnis zu den Konkurrenten um das Volkseinkommen. Diese scharfe Herausbildung eines Machtgipfels von nur wenigen unter einer Millionenmenge von Unternehmen wurde in den letzten Jahrzehnten besonders manifest – und es gibt ganz offensichtlich keinerlei Endpunkt für diese Entwicklung, jedenfalls nicht innerhalb des Systems der Marktwirtschaft.

Ausgehend von der geschilderten Situation der Umverteilung und der Zusammenballung von Kapitalmacht stellt sich eine wichtige, eine entscheidende Frage: Was passiert mit diesen von Konjunkturzyklus zu Konjunkturzyklus stetig steigenden Anteilen am Netto-Volkseinkommen in der Hand der Konzerne? Die herrschende ökonomische Analyse sieht darin kein Problem. Die Gewinne werden in Sachanlagen zur Produktion und zum Produktionswachstum investiert. Dem steht aber zweierlei entgegen:

  • Erstens führt die Umverteilung zu sinkenden Masseneinkommen und damit zu sinkender Konsumnachfrage sowie – der Staat muss ja auch sparen – zu sinkender Staatsnachfrage, jedenfalls im Verhältnis zum Sozialprodukt und zu den Produktionsmöglichkeiten. Also muss nun nicht mehr der gesamte Gewinn in Sachanlagen investiert werden, es bleibt etwas übrig zu anderer Verwendung.
  • Zweitens tritt seit etwa 20 Jahren das Novum einer steigenden Kapitalproduktivität auf. Früher wurde nur lebendige Arbeit durch Maschinen ersetzt, weswegen man je Produktionseinheit laufend mehr Sachkapital benötigte. Das heißt, die Kapitalproduktivität sank. Heute wird außer dem Ersatz lebendiger Arbeit durch Maschinen zusätzlich noch teures Sachkapital durch billiges Sachkapital ersetzt. Konkret ist das wesentlich bewirkt durch die Miniaturisierung, die Computerisierung und die Flexibilisierung der Anlagen. Bei gleichem Wert werden sie so viel leistungsfähiger. Die steigende Kapitalproduktivität bedeutet also, dass für die Aufrechterhaltung oder für die Erweiterung der Produktion eine stetig sinkende Profitmenge ausreicht.

Wir haben also eine laufend steigende Profitquote und – dem entgegen gesetzt – einen im Verhältnis zum Sozialprodukt und erst recht zu den Gewinneinkommen laufend sinkenden Bedarf an Sachinvestitionen. Das wird auch in der amtlichen Statistik deutlich: Betrachtet man die Verwendung des Nach-Steuer-Nettoeinkommens der Unternehmen, so sieht man, dass noch in den 60er Jahren etwa 70% des Unternehmenseinkommens in Anlagen investiert wurde, in den 80er Jahren noch 30 bis 40% und heute weniger als 20%. Der große Rest wird ausgeschüttet: an den Mutterkonzern, an die Holding, an die Kapitalsammelstellen Lebensversicherung und Investmentfonds.

Damit haben wir ein Grundthema der aktuellen kapitalistischen Entwicklung: Große überschüssige und hochkonzentrierte Finanzmassen, die an hohe Rendite gewöhnt sind und mit einer ebensolchen verwertet werden wollen. Sie sind die Folge der Marktmacht der großen Kapitalien und der Umverteilung.

Diese Finanzmassen haben nun durchaus verschiedene Ziele und Möglichkeiten bei der Suche nach Verwertung, etwa Leihkapital für den Staat, spekulative Anlagen verschiedenster Art, Eroberung von Auslandsmärkten. Ein wichtiges Ziel ist aber die Anlage in Bereichen, die der Profitproduktion bisher verschlossen waren, also die Privatisierung der staatlichen Versorgung.

Das ist die Aktivseite, der drängende Teil der Privatisierung. Die Passivseite haben heute in erster Linie die Kommunen inne. Durch die diversen Steuerreformen sind ihnen in den letzten Jahren die Einnahmen weggebrochen, weshalb sie hinsichtlich der Verschuldung ganz besonders in die Klemme gerieten. Sie tragen zwar nicht mal 10% zur Gesamtverschuldung aller staatlichen Ebenen teil, aber ihre Haushalts- und Verschuldungsautonomie ist stark eingeschränkt. Sie stehen unter einer rigiden Finanzaufsicht seitens der Länder, die bei Defiziten drastische Reduzierungen in allen Bereichen incl. der Sachinvestitionen erzwingt. Ein solches Zwangssparen auf Anordnung der Finanzaufsicht ist in weiten Teilen der Republik seit langem schon traurige Praxis. Heute hat sogar die reiche Kommune München Angst davor, ihre Haushaltsautonomie zu verlieren. Heute investieren die Kommunen mit rund 20 Mrd. Euro nur noch ein Drittel des Wertes, den das Difu, das Deutsche Institut für Urbanistik – das wohl erfahrenste und kompetenteste Institut für Kommunalfragen – für notwendig hält.

Die Gemeinden besitzen einen großen Teil der öffentlichen Anlagen und Einrichtungen, man denke an die Energie-, Wasser-, Verkehrsversorgung, an die Müllabfuhr, die Krankenhäuser, die Schul- und Kindergartengebäude usw. Das erste Ziel der Privatisierer sind die Stadtwerke. Die privatisierbaren kommunalen Unternehmen werden schon mal gesichtet und ein Finanzanlagevolumen bis an die 100 Mrd. Euro addiert. Der Wirtschaftsberater KPMG hält von den 900 Stadtwerken 650 für privatisierungsfähig, die anderen sind wohl uninteressant, wertlos.

Ein wesentlicher formaler Schritt als Voraussetzung zur Privatisierung ist in den letzten Jahren ziemlich unbemerkt über die Bühne gegangen. Früher waren die Stadtwerke, ebenso wie die Müllabfuhr und die Krankenhäuser usw., sogenannte Eigenbetriebe. Das ist eine öffentlich-rechtliche Organisationsform, in der Stadtspitze und Stadtrat einen direkten Einfluss auf die Unternehmenspolitik, Personalpolitik, Preisfestsetzung usw. haben. Ein private Kapitalbeteiligung ist bei dieser Rechtsform nicht möglich.

Mittlerweile ist wohl der Großteil der Stadtwerke in die privatrechtliche Form einer GmbH umgewandelt worden. Bei dieser Form hat die Stadtspitze als Eigentümerin nur noch über die Aufsichtsgremien und nur noch in grundlegenden Fragen Einfluss. Daher bedeutet eine solche Umwandlung vom öffentlich-rechtlichen Eigenbetrieb hin in eine privatrechtliche GmbH ein Stück Entdemokratisierung der kommunalen Wirtschaftstätigkeit. Der Stadtrat gibt damit seine Gestaltungsmöglichkeiten auf – bei der Energieversorgung etwa bezüglich energiesparender Tarife, Energiespar-Förderprogramme, der Weiterentwicklung kommunaler Energieerzeugungsstrukturen, der Fernwärme-Entwicklung, der Wahl der Vorlieferanten usw.

Im Grunde ist der Schritt vom Eigenbetrieb zur GmbH der wesentliche Privatisierungsschritt, auch wenn die GmbH noch in kommunaler Hand verbleibt. Denn jetzt liegt das Unternehmensziel nicht mehr in der öffentlichen Daseinsvorsorge, sondern in der privaten Gewinnerzielung für die GmbH. Jetzt können auch private Anteilseigner aufgenommen werden. Um fit und attraktiv für Privatinvestoren zu werden, muss die Braut – also die Stadtwerke – geschönt werden. Also werden sie je nach Gewerk aufgespalten (also Strom GmbH, Wasser GmbH usw.), die unrentablen Teile (etwa Schwimmbäder) werden an die Kommune zurück gegeben, und natürlich wird im Vorfeld des Anteilsverkaufs auch schon rationalisiert.

Innerhalb weniger Jahre hat sich die Eigentümerstruktur der Stadtwerke massiv geändert. Von den 10 größten Stadtwerken sind nur noch die Münchner im Vollbesitz der Kommunen. Von den vorhin genannten 650 privatisierungsfähigen Stadtwerken dürften mittlerweile mehr als die Hälfte private Anteilseigner haben.

In der Regel handelt es sich momentan um private Minderheitsbeteiligungen. In der Regel argumentieren die Kommunen bei einem Teilverkauf, sie hätten als Mehrheitsgesellschafter nach wie vor das Sagen und könnten Energie- oder Wasserpolitik betreiben. Das kann eine gefährliche Illusion sein, denn tatsächlich muss nach herrschender Rechtsauffassung der Mehrheitseigner die sogenannten schutzwürdigen Interessen der privaten Minderheitseigner berücksichtigen, und dazu gehört die Gewinnerzielungsabsicht. Sie ist ein schutzwürdiges Interesse, sie darf nicht beeinträchtigt werden.

Die beiden mit Abstand größten deutschen Stadtwerke kommen nicht aus Berlin oder Hamburg etc., nein, sie heißen EON und RWE. RWE hat Beteiligungen an mehr als 50 Stadtwerken, EON hat sogar mehr als 200 Stadtwerke-Beteiligungen. Allein in den letzten vier Jahren verkauften 82 Stadtwerke größere Anteile (ab 10%), davon 69 an RWE oder EON. Damit ist vor allem bei EON eine Machtkonzentration und ein Wissen über Stadtwerke-Wirtschaft und kommunale Versorgungspolitik vorhanden, das seinesgleichen sucht.

3. Folgen von Privatisierungen

3.1. Privatisierung in der Praxis: Erfolge und Vorbilder?

Im folgenden soll auf einige zu erwartende Ergebnisse und Änderungen eingegangen werden, die üblicherweise oder möglicherweise aus dem Verkauf öffentlicher Unternehmen an Private resultieren. Ich will das möglichst konkret machen und mit empirischen Erfahrungen anreichern. Hierzu ist es erhellend, am Beispiel der Wasserwirtschaft die privatisierte Versorgung in Frankreich und in England erläutern.

In Frankreich ist die Wasserversorgung Aufgabe der Gemeinden, die per Ausschreibung das Recht zur alleinigen Versorgung zeitlich befristet an einen Bewerber vergeben. Das ist am ehesten das Modell, das den deutschen Privatisierern und Deregulierern für die deutsche Wasserwirtschaft vorschwebt. Etwa 20 Jahre läuft so ein Konzessionsvertrag in Frankreich, der in den Städten praktisch immer an einen der drei großen französischen Wasserkonzerne vergeben wird (Suez, Vivendi, Saur-Bouygues). Das betrifft etwa 70% der französischen Wasserwirtschaft. In diesem Umfang existiert in Frankreich – anders als in den meisten Ländern – traditionell eine private Wasserwirtschaft.

Für die zersplitterte ländliche Versorgung interessieren sich die privaten Konzerne nicht; sie wird von eigenen kommunalen Unternehmen durchgeführt. Interessanterweise liegen dort die Wasserpreise um 15% niedriger als bei der privatisierten städtischen Versorgung.

Nur drei Anbieterkonzerne – das legt Bieterabsprachen, Korruption und Überteuerung nahe. Das kennt man auch aus hiesiger Erfahrung. Man denke nur zum Vergleich hierzulande an das Korruptionsdickicht bei den Kölner Müllverbrennungsanlagen oder den Münchner Kläranlagen. In der Tat werden in Frankreich laufend Bestechungsskandale bei der Konzessionsvergabe für die Wasserversorgung bekannt und in den Medien aufgegriffen. Bestechung wirkt preistreibend. Die französische Regierung sah sich sogar gezwungen, ein spezielles Gesetz gegen Korruption in der Wasserwirtschaft zu verabschieden.

Der französische Rechnungshof hat das Geschäftsgebaren und die Rechenschaftsberichte der Wasserkonzerne, die während der Konzessions-Laufzeit ein absolutes Monopol haben, immer wieder als undurchsichtig und als unvollständig kritisiert. Bei Kontrollen der Konzessionsverträge und Nachberechnungen mussten die Konzerne die Wasserpreise teilweise um bis zu 40% senken.

Preistreibend wirkt auch, dass gegen Ende der Konzessionszeit Investitionen zurückgefahren und das Wassernetz relativ vernachlässigt wird, solange der Anschlussvertrag nicht unter Dach und Fach ist. Eine kontinuierliche und langfristig angelegte Investitionstätigkeit wäre günstiger.

In England und Wales, nicht aber in Schottland und Nordirland, wurde 1989 die bis dahin kommunale Wasserwirtschaft von der Thatcherregierung in Regionalunternehmen zusammengefasst und privatisiert. England bietet damit also ein Beispiel für die Goldgräbermentalität in den Jahren der Umorganisation. Bis 1989 gab es kommunale Wasserverteiler, wobei es diese noch viel schwerer hatten als die deutschen. Denn ihre Investitionen liefen über den zentralen Staatshaushalt und mussten von der Thatcherregierung genehmigt werden. Die Genehmigungspraxis war äußerst zögerlich und restriktiv, so dass die Wasserversorgung zusehends verrottete. Vermutlich war das beabsichtigt, denn so war die Bevölkerung froh, dass endlich Privatinvestoren auftauchten, die die herunter gekommene englische Wasserwirtschaft für 8 Mrd. Euro übernahmen und zu verbessern versprachen. Dafür wurde den Privaten noch rund 10 Mrd. Euro alte Schulden erlassen und Startsubventionen ausgegeben – ein Verfahren, das sehr an die Treuhandprivatisierung in Ostdeutschland erinnert. Der englische Staat erlöste also für die Privatisierung der gesamten Wasserwirtschaft minus 2 Mrd. Euro.

Trotz dieser äußerst günstigen Kaufbedingungen stiegen die Wasserpreise nach der Privatisierung von 1989 über viele Jahre um jährlich 5% real – also nach Abzug der Inflationsrate. Begründet wurde das mit den Sanierungsaufwendungen, wobei die EU, die die Qualitätsnormen vorgibt, nach verschiedenen Berichten auf erbitterten Widerstand bei der Durchsetzung dieser Standards stieß.

Noch schneller als die Wasserpreise wuchsen die Gewinnmargen, Dividenden und Vorstandsgehälter. Beispiel: Der von RWE aufgekaufte größte englische Versorger, die Thames Water, lieferte 2003 10% Beitrag zum RWE-Konzernumsatz, aber 24% des Konzernprofites, und das bei einem Konzern, der dank des Strommonopols wahrlich nicht profitarm ist. Die staatliche Regulierungsbehörde errechnete, dass fast der gesamte Umsatzzuwachs bis 1997 als Dividende oder als Gehaltszahlung für die Chefebene ausgeschüttet wurde. Kein Wunder, dass dann das Geld für die Sanierungsaufwendungen knapp ist.

Kein Wunder auch, dass auf der anderen Seite bei den einkommensschwachen Haushalten die Wasserrechnungen zu derjenigen Verschuldungsursache wurde, deren Bedeutung am schnellsten stieg. Zur Eindämmung des steigenden Unmutes in der Bevölkerung über diesen hemmungslosen Raubzug forderte die Regulierungsbehörde sukzessiv knappere Preiserhöhungsgrenzen bis hin zu Preissenkungen. Im Gegenzug drohten die privaten Versorger damit, dann die Anlagen wieder an den Staat zu verkaufen und wegen der zu niedrigen Preisgrenzen – zu niedrig für ein auskömmliches Geschäft – auf Entschädigung zu klagen.

Dieses – der Rückverkauf an den Staat – ist im übrigen nicht so exotisch, wie es zunächst klingen mag. Auf Dauer und perspektivisch verlustreiche unternehmerische Engagements mag schließlich kein Privater. So etwa bei der englischen Bahnprivatisierung. Nach 10 Jahren Privatisierung stellte die englische Regierung fest, dass der Netzbetrieb Railtrack das Schienennetz massiv verwahrlosen ließ, was zur Hauptursache für eine extreme Zunahme von Zugunfällen wurde. Auch hier wurden die Einnahmen und die Subventions- und Zuschussmilliarden erstrangig in Dividenden umgesetzt. Die Konsequenz: 2003 wurde die Rückverstaatlichung des Schienennetzes eingeleitet, um es vor der völligen Verrottung zu retten. Ähnliches ist auch bei der Planung der deutschen Bahnprivatisierung als Möglichkeit einkalkuliert: Wenn sich das Netz als unwirtschaftlich erweist, dann soll es rückverstaatlicht werden.

Zurück zur englischen Wasserversorgung: Aktuell scheint sich alles wieder friedlich einzupendeln: Das RWE schreibt im aktuellen Geschäftsbericht 2003, dass aufgrund der Gespräche mit der britischen Regierung die „Investitionsbedingungen für die Wasserversorger günstiger gestaltet werden“.

Ein wesentlicher Punkt bei der englischen Privatisierung muss schließlich noch angefügt werden: Sogar die Thatcher-Regierung war sich bewusst darüber, dass private Wasserkonzerne beaufsichtigt werden müssen. Die Regierung hat daher aufgrund der Privatisierung der englischen Bevölkerung einen wohl ziemlich beispiellosen bürokratischen Regulierungsapparat beschert und seither noch ausgebaut. Es gibt (ohne Anspruch auf Vollständigkeit) mit spezieller Zuständigkeit für Wasser:

  • ein Amt für die wirtschaftliche Überwachung (z.B. für Preisgrenzen),
  • eine Agentur zum Schutz der Umwelt,
  • ein Inspektorat für die Trinkwassergüte,
  • regionale Servicebüros für Verbraucherinteressen,
  • und ein Amt zur Unterstützung und zur Überwachung dieser vorgenannten Ämter.

3.2. Wirtschaftliche Auswirkungen

Für die wirtschaftlichen Auswirkungen im Bereich Preisgestaltung, Arbeitsplätze, Konzentration bietet etwa die Privatisierung und Deregulierung der deutschen Stromwirtschaft reiches Anschauungsmaterial. Bis 1998 war die Stromwirtschaft von der formalen Konkurrenz ausgenommen. Jedes Unternehmen war auf ein geografisches Gebiet festgelegt, in dem es jeden Anschlusswilligen versorgen musste. Umgekehrt durfte kein Stromverbraucher von einem gebietsfremden Unternehmen beziehen. Der Flickenteppich der Gebietsmonopole wiederholte sich auf drei Ebenen: die unterste war mit ca. 900 Stadtwerken besetzt, die mittlere mit ca. 70 Regionalversorgern, die oberste mit 9 Verbundkonzernen.

Die Gebietsmonopole hatten für die Konzerne den Vorteil gesicherter Monopolprofite, aber den Nachteil der Geschäftsbegrenzung. Dieser Nachteil wog dann schwerer, als das angestammte Gebiet zu eng für die Konzerngröße wurde und die großen Konzerne sich von gebietsübergreifendem Wachstum viel mehr versprachen. 1998 fiel die formale Monopolwirtschaft EU-weit. Diese Deregulierung hatte in der BRD durchschlagenden Erfolg für die Konzerne: In einer riesigen und noch anhaltenden Konzentrationswelle entstanden aus den 9 Verbundkonzernen mit RWE und EON zwei Konzerne, die den Strommarkt total beherrschen. EON ist im Nicht-Öl-Bereich der weltgrößte Energiekonzern und RWE ist knapp dahinter. Neben ihnen führen im Südwesten und im Nordosten mit EnBW und mit Vattenfall zwei Mittelgroße eine Art Randexistenz. Die Regionalverteiler sind heute großenteils aufgekauft und in die Konzerne eingegliedert.

Wie schon dargestellt, erzeugte die kommunale Finanznot einen riesigen Verkaufsdruck. Hunderte Stadtwerke wurden in den letzten Jahren zur GmbH privatisiert und – teilweise oder völlig – verkauft.

Ursprünglich wurde die Vorstellung propagiert und idealisiert, durch die Deregulierung und Privatisierung in der Stromwirtschaft käme Wettbewerb in die Branche. Konkurrenz und neue Marktteilnehmer würden den Markt beleben, Preise senken und Wohlstand erzeugen. Tatsächlich spricht das Bundeskartellamt in jedem seiner jährlichen Berichte davon, dass der Strommarkt heute total vom marktbeherrschenden Duopol RWE-EON geprägt sei, dass das in den Lehrbüchern beschriebene Konkurrenzverhalten nirgends zu finden sei, statt dessen um so mehr monopolistisch zwischen RWE und EON abgesprochenes Verhalten – „oligopolistisches Parallelverhalten“ nennt sowas das Kartellamt – , dass gemeinsam Drittkonkurrenten nieder gerungen, ausgebootet und verdrängt werden.

Die Strompreise fielen nach der Deregulierung erst mal auf breiter Front. Dadurch wurden die schwächeren Konkurrenten zum Konkurs und zum Firmenverkauf gezwungen. Nach der Bereinigung der Konkurrenzlandschaft begannen die Preise wieder, massiv zu steigen. Inzwischen liegen die Preise für die Haushaltsabnehmer wieder beinahe auf dem alten Niveau. Nicht dagegen die Preise für die industriellen Großabnehmer: Laut Stromwirtschaftsverband sind sie zwar gestiegen, liegen aber immer noch um etwa 30% unter dem Niveau vor der Deregulierung. Bereits zur damaligen Zeit war festzustellen, dass die Haushalte die Dumpingpreise für die Größtverbraucher subventionieren – das dürfte heute womöglich noch viel stärker der Fall sein. Ein solches Ergebnis ist üblich auf Märkten, auf denen Anbietermonopole oder -oligopole vorherrschen, und auf denen auf der Nachfragerseite einige Größt- neben Millionen Kleinabnehmern stehen. Sie zeichnen sich dadurch aus, dass sie sehr hohe Preise für Kleinabnehmer mit sehr niedrigen Preisen für Größtabnehmer miteinander verbinden. Kleinabnehmer subventionieren die Größtabnehmer.

Bereich Arbeitsplätze: 1991 waren fast 220.000 in der Stromwirtschaft beschäftigt, 2001 dagegen nur noch 130.000. Bis zur Deregulierung 1998 wurden jährlich gut 4% der Arbeitsplätze vernichtet (damals v.a. im Osten, wo die Vorgängerkonzerne von EON und RWE in einem Geheimvertrag mit der de-Maiziere-Regierung die gesamte DDR-Stromwirtschaft an sich rissen). Nach 1998 verschärfte die Stromwirtschaft den Entlassungsdruck und zerstörte seither sogar fast 7% der Arbeitsplätze im Jahresdurchschnitt. Dementsprechend stieg zur Freude der Konzerne die Produktivität: von 1991 bis 2000 stieg die Stromabgabe pro Beschäftigten um 75%. Rationalisierungen, Unternehmensfusionen und Personalabbau waren laut Stromwirtschaftsverband die Ursachen.

Die Österreichische Gesellschaft für Politikberatung und Politikentwicklung ÖGPP hat errechnet, dass seit 1990 in der EU durch Privatisierungen insgesamt 850.000 Arbeitsplätze zerstört wurden, davon 500.000 bei der Bahn, 200.000 in der Stromwirtschaft, 150.000 in der Telekommunikation.

Die Folgen für die gesamtgesellschaftliche Einkommensverteilung sind bei allen geschilderten konkreten Abläufen offensichtlich: Das Gegenstück zur Reduzierung von Arbeitsplätzen und Arbeitseinkommen ist die Neuschaffung und Erhöhung von Gewinneinkommen.

Genau das erwarten auch die Finanzanleger, die Investmentfonds, die Börse, die Analysten: Es werden spezielle Fonds aufgelegt für die Beteiligung bei privaten Wasseranbietern, aber auch noch viel weiter gehend bei Bildungsanbietern, bei privaten Besitzern und Verwaltern von Haftanstalten. Die Analysten schüren Hoffnungen bei Anlegern auf Riesenchancen bei privatisierten Stadtwerken und Krankenhäusern.

Das alles wird die gesellschaftliche Einkommensverteilung noch weiter verschieben zugunsten der Profitquote und der Hocheinkommen; und es wird die daraus resultierenden Folgen weiter verschärfen: Nachfragerückgang, Arbeitslosigkeit, brachliegende anlagesuchende Kapitalien.

3.3. Bereich Umwelt und Gesundheit

Bleibt noch ein Bereich außerhalb der Wirtschaft: die Umwelt und Gesundheit.

Zur Privatisierung der Wasserversorgung urteilt das Umweltbundesamt: „Aus Sicht des Gesundheits- und Umweltschutzes bestehen schwerwiegende Bedenken gegen die Liberalisierung der Wasserversorgung.“ Sie gründen sich zum einen darauf, dass die bisherigen Wasserwerke meistens ortsnahe oder regionale Wasservorkommen nutzen. Damit spielt lokaler Grundwasser- und Gewässerschutz eine wichtige Rolle. Das wird heute in Symbiose mit der Wasseraufbereitung berücksichtigt und überwacht. Eine Privatisierung mit folgender Gewinnmaximierung würde diese Aufwendungen und Kosten abtrennen wollen und an eine steuerfinanzierte Behörde abgeben. Der Kooperations- und Abstimmungsaufwand würde steigen – Transaktionskosten nennen das die Ökonomen. Das Ziel Gewässerschutz würde durch diese Abspaltung sicherlich nicht besser erfüllt.

Weiter würden private Versorger wohl versuchen, das jeweils günstigste angebotene Rohwasser zu kaufen, woher auch immer es stammt, und es im Versorgungsgebiet zusammen zu führen. Eine Mischung ist aber gesundheitlich problematisch und ein Ferntransport erfordert eine Wasserchlorierung – heute ein nicht erlaubtes Verfahren. Generell ist damit zu rechnen, dass die Trinkwasserqualität auf das minimale gerade noch erlaubte Qualitätsniveau herunter gefahren wird – zum Teil durch die Mischung mit schlechtem billigem Wasser. Das Risiko dabei: Bei jeder unvorhergesehenen Störung rutscht man in den roten Bereich.

Offensichtlich ist es notwendig, dem Profitmachen zulasten von Umwelt und Gesundheit mit einer ausufernden Ämter- und Gesetzesbürokratie entgegen zu treten, so wie es die englische Regierung tat. Und oft hilft auch das nichts. So wurden die englischen Wasserversorger mehr als 100 mal wegen zu niedriger Wasserqualität verurteilt. Aber die Strafen kamen den Versorgern billiger als die fälligen Maßnahmen zur Qualitätsverbesserung.

Anders als beim Wasser erhielt die englische Bahn keine vergleichbar aufwendigen Kontrollbehörden. Im Ergebnis war daher das Desaster noch größer: von fehlender Fahrplanabstimmung, unterschiedlichen Fahrkartensystemen, technischen Mängeln bis hin zur schon angesprochenen Vervielfachung der Unfälle. Unterordnet man riskante Bereiche dem Kriterium Profitmaximierung, so muss man offensichtlich eine ausufernde Kontrollbürokratie aufrecht erhalten.

Stichwort Atomkraftwerke: Es fällt auf, dass mit zunehmender Privatisierung und Deregulierung der Strommärkte die Stromkonzerne ihre Forderungen nach einer Verlängerung der Betriebszeiten der AKWs, und zwar weit über früher genannte technische Lebensdauern hinaus, intensivieren. Im Moment ist freilich Diskussionspause, da der AKW-Ausstieg so ausschaut, dass auf Jahre hinaus alle AKWs Vollast fahren können.

3.4. Effizienz

Der CDU-Vorsitzende von NRW Rüttgers sagt: „Was Private genauso gut oder besser können als der Staat, müssen Private machen“. Das ist das quasi offizielle Hauptmotiv für Privatisierung und auch ihre Rechtfertigung: private Wirtschaftstätigkeit ist effizient, also höchst wirksam im Ertrag-Aufwands-Verhältnis; staatliche Versorgung ist nicht effizient, ist also Verschleuderung von Ressourcen.

Hinter der Vorstellung der Effizienz der Marktwirtschaft sind allein dann schon kräftige Fragezeichen zu machen, wenn man an die ganz normalen Überkapazitäten in den Firmenausstattungen denkt. Nach den Konjunkturforschungsinstituten schwankt die übliche Auslastung der Sachanlagen um die 85% ihres Potentials. 100% erreicht die Auslastung nie, wobei 100% nicht als höchste oder übermäßige Anspannung definiert ist, sondern als planmäßig-normale Beschäftigung aller Anlagen. 15% aller Anlagen sind also im Schnitt überflüssig und liegen brach, was ja auch recht genau der Arbeitslosigkeit entspricht – eine enorme und marktbedingte Verschleuderung von Werten und auch von Talenten.

Vor kurzem kursierten wieder die üblichen periodischen Meldungen in den Zeitungen, wonach uns die staatliche Bürokratie jährlich 50 Mrd. Euro koste. Kurz vorher errechnete ein Münchner Professor auf Basis vieler Managergespräche, dass die Wirtschaft jährlich sogar 150 Mrd. Euro verschleudere in Form unsinniger und fehlgeschlagener Projekte, Strategien, Vorhaben, dass riesige Werte in Abteilungskonkurrenz, Täuschungsmanöver und reinen Prestigeprojekten vernichtet werde.

Das Effizienzargument bezieht sich allein auf die betriebswirtschaftliche Ebene. Letztlich ist aber der betriebswirtschaftliche Effizienzvergleich nicht wichtig. Allein ausschlaggebend zur Beurteilung von Privatisierungen und damit verbundenen Maßnahmen – oder zumindest im Zentrum der Beurteilung stehend – kann nur die volkswirtschaftliche Ebene sein, also die gesamtgesellschaftliche.

Auf einer gesamtgesellschaftlichen Beurteilungsebene muss der eventuelle betriebswirtschaftliche Vorteil – ein Vorteil für den Besitzer bzw. für die Kapitalgeber – gegenüber gestellt werden mit den Privatisierungsfolgen und den Privatisierungsnebenwirkungen.

Dem eventuellen betriebswirtschaftlichen Effizienzgewinn muss gegenüber gestellt werden:

  • die häufig höheren und meist schwer kalkulierbaren Risiken für Umwelt und Gesundheit,
  • der Verlust an Arbeitsplätzen und die Qualitätsverschlechterung der verbleibenden für die dort Beschäftigten,
  • die Finanzierung der Arbeitslosigkeit und ihrer Folgen, etwa die Renten,
  • die Verteilungseffekte zulasten der Einkommensschwächeren,
  • der ungezügelte Machtzuwachs der großen Konzerne und der Kapitalsammelstellen.

Dann kristallisiert sich die entscheidende Frage heraus: Wollen wir das? Wollen wir die gesamte wirtschaftliche Tätigkeit und letztlich alle gesellschaftlich-öffentlichen Entscheidungen allein vom betrieblichen Effizienzargument abhängig machen? Wollen wir alle unsere gesellschaftlichen Beziehungen kommodifizieren, also in Warenform verwandeln?

Denn das betrifft über kurz oder lang nicht nur Wasser und Post. Sondern auch die Rente und die Gesundheitsvorsorge, bei denen das Sozialversicherungsprinzip drastisch zurück gedrängt wird zugunsten einer individuellen Versicherung, deren Leistungen völlig vom Kapitalmarkt und seinen Booms und Crashs abhängen.

Auch bei der Bildung wird bereits gefordert, dass nur die industriell direkt verwertbare Ausbildung vom Staat bereit gestellt werden soll, während darüber hinausgehende Bildung – wo eigentlich sind die Grenzen? – ein Privatvergnügen sind und daher auch individuell, privat organisiert und eingekauft werden soll. Die wohl noch etwas weiter entfernt liegende angestrebte Privatisierung des Schulwesens wird die Chancenverteilung massiv beeinflussen: Ein privater Schulplatz in München kostet heute 500 Euro pro Monat.

Das Gefängniswesen wird in den USA – dort ist der Bedarf enorm – zusehends von privaten Firmen bereitgestellt – Correction Corporation of America heißt der Marktführer mit 55.000 Gefängnisplätzen und einem Gewinn von 12 Dollar pro Platz pro Tag. Auch das Polizeiwesen wird zunehmend durch private Aufsichtsbetriebe ersetzt, die man sich im Bedarfsfall mietet. 8 Millionen US-Amerikaner wohnen in privat bewachten Wohngebieten, sogenannten „gated communities“.

Letztlich betrifft die Privatisierung das Staatswesen insgesamt – jedenfalls auf einer internationalen Ebene. Dort geht der Trend sehr massiv dahin, den internationalen Konzernen Rechte zu verleihen, die sie den Staaten gleich stellen und die sie befähigen, einen Staat im Konfliktfall gegebenenfalls zu einem Wohlverhalten ihnen gegenüber zu zwingen.

Diese Entwicklung wird zu einer uns, den Heutigen, jedenfalls den uns etwas Älteren, ziemlich fremden Gesellschaft führen. Allerdings wird das nicht eine neue Gesellschaft werden, sondern nur die bis ins Letzte konsequente Ausformulierung und Ausprägung der heutigen Gesellschaft. Denn Privatisierung und Kommodifizierung, die Ausdehnung der Warenwirtschaft, sind mit all ihren Folgen in diesem Wirtschaftssystem und seiner Entwicklung enthalten.